鄉政府的紅頭文件能否設定罰款的行政處罰

案例回放：

某鄉為南方一重水災地區，鄉政府為確保大壩冬季的修復工程如期竣工，根據上級口頭指示精神，匆忙作出如下決定：凡鄉里有勞動能力者，除在校學生外，都必須上堤壩參加修壩，違者每一勞動力缺工一天，罰款50元，罰款達200元的當場進行強行收繳。這個決定同時以紅頭文件形式下發至鄉政府各辦公室。為了更好的執行這個任務，經鄉政府黨委討論決定，成立一個大壩修復辦公室專門來處理大壩修復一事。吳某、孫某等10人由于外出打工，沒有參加這次修復大壩，大壩修復辦公室以鄉政府的紅頭文件為依據，將吳某、孫某等10人強制帶到鄉政府辦公室，由相關負責人對他們進行了為期一個星期的強制性學習教育，學習期間不允許他們回家，并對每人處以罰款500元。吳某、孫某等人與大壩修復辦公室負責人理論，認為這樣的強制性學習與罰款是非法的，而且他們不來參加是因為外出打工，并非逃避。但是，大壩修復辦公室依然維持原來處罰。吳某、孫某等不服，即以吳某與孫某作為訴訟代表人向人民法院提起了訴訟。

律師評析：

為了保障公民、法人或其他組織的合法權益，也是依法行政的需要，行政處罰的種類及處罰條件的設定都必須嚴格依法進行。行政處罰是直接涉及公民、法人或其他組織的權利與義務的行政行為，行政處罰的設定權是行政處罰的前提。依我國行政處罰法的規定，鄉政府的規范性文件不具有設定行政處罰的權力。我國行政處罰法第九條至第十三條對各種規范性文件設定行政處罰的權力作了詳細而明確的規定，歸納如下：（1）法律，是由全國人大及常委會制定的。它可以設定各種行政處罰。其中，限制人身自由的行政處罰只能由法律設定；（2）行政法規，是由國務院制定的。它可以設定除限制人身自由以外的行政處罰；（3）地方性法規，是由有地方立法權的人大及其常委會制定的。而依立法法的規定，有地方立法權的主體并不包括鄉政府，因此鄉政府不具有任何行政處罰設定的法定權力。本案中的鄉政府以紅頭文件的形式設定罰款這一行政處罰的行為當屬違法行為。另外，強制接受教育名義上雖是學習班的形式，但其實質是屬于限制公民人身自由的行為。依行政處罰法第十六條規定，限制公民人身自由的行為只能由公安機關執行，因此鄉政府對自己無權行使的行政處罰進行委托自然也是無效的，從而大壩修復辦公室之行為亦應不具有合法性。